Una scelta a metà

1. La legge del 1991 e quello che non prevedeva

La legge 281 del 1991 ha cambiato il modo in cui l'Italia gestisce i cani randagi: ha abolito la soppressione sistematica e ha introdotto l'obbligo di custodia, identificazione e restituzione. Era una rottura netta con la prassi precedente, in cui i cani catturati venivano trattenuti per un periodo limitato e se non reclamati, abbattuti. La nuova legge ha spostato l'asse: i cani si tengono in vita, si cerca di adottarli, si affida la gestione ai Comuni con il supporto delle ASL.

Quello che la legge non ha previsto o non ha previsto in modo sufficientemente preciso sono le condizioni economiche e operative necessarie perché quella scelta fosse sostenibile nel tempo. Non ha stabilito standard minimi di benessere verificabili per le strutture convenzionate. Non ha costruito un sistema di controllo indipendente dal ciclo elettorale locale. Non ha affrontato le cause della sovrapproduzione riproduttiva. Ha definito cosa non si fa più, senza definire con altrettanta chiarezza cosa si fa invece.

Trent'anni dopo, il risultato di quella lacuna è misurabile: decine di migliaia di cani presenti nelle strutture italiane, una spesa pubblica che secondo le stime LAV ha raggiunto decine di milioni di euro l'anno per il solo mantenimento dei cani nei canili rifugio, fino a superare i cento milioni negli anni con maggiore presenza registrata, e un flusso di nuovi randagi che non si riduce. Non perché la legge fosse sbagliata, ma perché una parte essenziale di quello che avrebbe dovuto accompagnarla non è mai arrivata.

2. Il costo reale di 2 euro al giorno

Le tariffe di convenzione per i canili privati variano in media da 1,75 a 2,50 euro per cane al giorno. Su una struttura con 200 cani, la convenzione genera circa 155.000 euro l'anno di entrate pubbliche. Di questi, circa 1,30 euro per cane al giorno coprono il minimo biologico: cibo e profilassi di base. Restano 0,83 euro al giorno per coprire operatori, veterinario, farmaci, bollette, pulizie, smaltimenti, manutenzioni, assicurazioni, mezzi e attrezzature. Nelle strutture private, anche un margine di gestione.

Quella cifra 0,83 euro al giorno per tutto il resto non è compatibile con standard di benessere animale verificabili. Non lo è per ragioni aritmetiche, non per cattiva volontà di chi gestisce. Il sistema di convenzione è stato costruito su tariffe che non coprono il costo reale di una custodia dignitosa, e nel tempo questa forbice si è normalizzata: è diventata la tariffa di mercato, il riferimento, il parametro con cui si confrontano le gare d'appalto.

Il paradosso economico che ne risulta è preciso: la sterilizzazione di un cane costa tra i 150 e i 400 euro. La custodia in convenzione di quello stesso cane per cinque anni costa tra i 3.000 e i 4.500 euro. Il sistema remunera la gestione del problema, non la sua prevenzione. Finché questa architettura economica non cambia, l'incentivo strutturale del sistema punta nella direzione sbagliata.

3. Da dove viene il flusso

Come documentato nell'articolo dedicato ai numeri del randagismo, la composizione per età dei cani che entrano nel sistema rivela qualcosa di preciso sulla natura del randagismo italiano: tre cani su quattro sono cuccioli sotto i sei mesi. Non sono animali che hanno vissuto per strada: sono cucciolate nate in contesti domestici, da cani con un proprietario, e poi immesse nel sistema quando il proprietario non riesce o non vuole gestirle.

Le categorie che producono questo flusso sono identificabili e documentabili. I cacciatori detengono spesso decine o centinaia di cani: un'analisi delle banche dati dell'anagrafe canina restituisce intestatari con 450, 270, 120 cani registrati a proprio nome o comunque movimentati nell’arco di decine di anni, e questi sono solo quelli censiti. Gli allevatori di bestiame gestiscono cani da guardiania che si riproducono senza controllo riproduttivo; durante gli spostamenti stagionali legati alla transumanza, queste cucciolate vengono semplicemente lasciate sul territorio. Gli allevatori amatoriali operano in un mercato informale quasi privo di controlli: la cessione di cuccioli genera un reddito facile non dichiarato, difficile da tracciare e altrettanto difficile da sanzionare. Il meccanismo si replica: chi acquista un cane di razza scopre che una cucciolata copre le spese sostenute, chi ci prova una volta spesso ci riprova, e in assenza di controlli il confine tra allevamento amatoriale e commercio informale di cuccioli sfuma rapidamente. Ultimo ma non ultimo in molte zone del centro sud i cani di proprietà vengono lasciati liberi di vagare senza controllo. Nessuna di queste categorie è soggetta a un controllo sistematico e continuato. L'anagrafe canina è incompleta la percentuale di cani non registrati rimane alta in molte aree del paese. Le cucciolate non vengono dichiarate. Le cessioni informali di cuccioli avvengono senza tracciabilità. Il sistema non ha gli strumenti per vedere quello che succede a monte del flusso, e quindi non ha la possibilità di intervenire dove il problema si genera.

4. Come altri paesi hanno costruito un sistema diverso

Esistono paesi europei che hanno affrontato il randagismo senza soppressioni e senza costruire un sistema di custodia permanente sovraffollata. La loro esperienza è utile non come modello da copiare, i contesti sono diversi, ma come dimostrazione che il problema ha soluzioni praticabili.

I Paesi Bassi sono il caso più documentato. Fino al XIX secolo erano tra i paesi europei con il maggior numero di cani abbandonati una situazione così grave da generare, nel 1886, le prime organizzazioni animaliste strutturate del paese. Il percorso verso la quasi scomparsa del randagismo è durato decenni e si è basato su misure che si rinforzavano a vicenda: programmi di sterilizzazione e controllo riproduttivo, identificazione e registrazione dei cani, tracciabilità degli allevatori e degli importatori, sanzioni severe per l'abbandono, politiche fiscali e culturali che hanno reso più conveniente e socialmente preferibile l'adozione rispetto all'acquisto non controllato. Nessuna singola misura ha prodotto il risultato: ha funzionato la coerenza del sistema nel tempo.

La Germania presenta una situazione diversa: non ha avuto bisogno di un programma straordinario perché il problema non ha mai raggiunto le dimensioni italiane. La sterilizzazione del cane di famiglia è culturalmente normalizzata. Le cucciolate non programmate non esistono come fenomeno di massa. Gli allevamenti amatoriali informali sono praticamente assenti. Il risultato è che i canili tedeschi non sono sovraffollati: accolgono prevalentemente cani con storie difficili, funzionano come luoghi di transito verso l'adozione e non come strutture di reclusione permanente. La domanda di cani in Germania è così alta, e l'offerta così bassa, che ogni anno migliaia di cani vengono importati dall'Europa orientale e dal sud Italia. Non è una politica specifica che ha prodotto questo equilibrio: è l'assenza del problema a monte.

Austria, Svizzera e i paesi scandinavi condividono lo stesso modello di fondo: sterilizzazione diffusa, controllo degli allevamenti, sanzioni reali per l'abbandono, strutture piccole ad alta rotazione. Sono paesi in cui la decisione di non sopprimere è stata accompagnata dalle misure necessarie per renderla sostenibile. La differenza rispetto all'Italia non è nella norma di partenza anche la legge 281 vieta la soppressione è in tutto quello che quella norma avrebbe richiesto per funzionare davvero.

5. Cosa cambierebbe con un sistema diverso

Le esperienze dei paesi che hanno risolto il problema indicano con sufficiente chiarezza quali sono le condizioni necessarie. Non si tratta di misure sperimentali: sono interventi documentati, con risultati misurabili, applicati in contesti diversi tra loro.

La sterilizzazione obbligatoria delle femmine non destinate a riproduzione autorizzata è la misura con il maggiore impatto potenziale sul flusso in ingresso. La gratuità può essere prevista per le fasce economicamente fragili o per programmi territoriali mirati, ma il punto centrale non è solo il costo: è l’obbligo. Senza un vincolo reale sulla riproduzione, il sistema continua a gestire cucciolate che nascono altrove e arrivano alle strutture quando il problema è già stato prodotto. Il costo del programma se finanziato con una quota della spesa attuale per la custodia si ripaga in pochi anni sulla riduzione del numero di animali da gestire. Le esperienze europee più efficaci lo dimostrano: quando controllo riproduttivo, identificazione, registrazione e responsabilità del proprietario agiscono insieme, la sovrapproduzione riproduttiva si riduce in modo misurabile nell’arco di una generazione canina.

Un registro obbligatorio per chiunque detenga cani a scopo non strettamente familiare renderebbe visibile il flusso che oggi non lo è. Cacciatori, tartufari, proprietari di cani da lavoro, allevatori informali: l'obbligo di registrare gli animali detenuti e dichiarare le nascite non è una misura straordinaria. È il prerequisito minimo per sapere da dove vengono i cuccioli che entrano nel sistema e per poter intervenire sulle fonti invece che solo sulle conseguenze.

Un sistema di controllo tecnico con competenza sovracomunale risolverebbe la dipendenza dal ciclo elettorale locale che oggi rende inapplicabili molte delle norme esistenti. Non mancano le leggi: manca la struttura che le applica in modo continuato e indipendente. Un corpo ispettivo dipendente dalle ASL o dalle Regioni con obiettivi di salute pubblica, non di consenso avrebbe una logica operativa diversa da quella del Comune.

Tariffe di convenzione calcolate sul costo reale del benessere animale, con standard verificabili e conseguenze per chi non li rispetta, produrrebbero un sistema in cui la qualità della custodia è una condizione per ricevere fondi pubblici, non una variabile lasciata alla discrezione del gestore. I Paesi Bassi e la Germania non hanno canili sovraffollati con tariffe da 2 euro al giorno: hanno strutture piccole, ad alta rotazione, con risorse adeguate. Non è un risultato casuale è il prodotto di un sistema di accreditamento che funziona.

Trent'anni fa l'Italia ha fatto una scelta precisa. Quella scelta è ancora valida. Quello che i paesi che hanno risolto il problema dimostrano è che la scelta di non sopprimere i cani non è di per sé sufficiente: richiede un sistema costruito per renderla praticabile nel tempo. Costruire quel sistema non è un'operazione rapida, ma è la sola direzione che produce risultati duraturi invece di gestire indefinitamente un'emergenza che non si riduce.

Nota

I dati sui modelli internazionali citati provengono da fonti documentate: Animal Foundation Platform (Paesi Bassi), rapporti WOAH/OIE sulla gestione delle popolazioni di cani randagi, e documentazione pubblicata da associazioni di settore europee. I dati sulla spesa pubblica italiana sono tratti da fonti istituzionali e dal dossier LAV sul randagismo 2022. I dati economici sulle tariffe di convenzione sono elaborazione personale dell'autore basata su anni di attività professionale nel settore.